¿Cómo influyen las instituciones y los incentivos en la gestión de las pesquerías?

Ray Hilborn, Lobo Orensanz y Ana Parma publicaron un artículo de revisión sobre los sistemas de gestión de pesquerías que apareció en el número de Enero de 2005 de la Philosophical Transactions of the Royal Society B: Biological Sciences, un número monográfico dedicado a Fisheries: a future?. (índice y resúmenes de artículos). Ya comentamos hace unos meses la publicación de este número.

El artículo de Hilborn et al., titulado Institutions, incentives and the future of fisheries (solo resumen disponible en acceso abierto) realiza un síntesis de las experiencias existentes sobre los efectos que el diseño y funcionamiento institucional y los incentivos a los participantes (pescadores, científicos y gestores) juegan en al gestión pesquera.

Como resumen podíamos proponer esta “receta”:

“right incentives, increasengly restrictive access, simpler institutions and appropriate management scale”

El artículo es especialmente interesante por que muestra claramente como existen muchos modelos alternativos de gestión de recursos naturales que pueden ser efectivos o un completo fracaso en función del papel que jueguen instituciones e incentivos. Además, el trabajo es fruto de la experiencia personal de los tres autores, autoridades internacionales en el mundo de la gestión pesquera y que acumulan una gran experiencia cuantitativa, pero sobre todo cualitativamente (tanto en las pesquerías industriales y las que explotan peces, que constituyen el paradigma dominante, como en las artesanales y aquellas que explotan invertebrados, mucho menos estudiadas y con problemas e idiosincrasias muy diferentes).

Otro valor del trabajo es mostrar ejemplos exitosos que normalmente suscitan mucho menos interés mediático, pero pueden permitir comprender las razones de la sostenibilidad mejor que la avalancha de fracasos (asociados con sobre-explotación y colapso) que normalmente nos inundan en la prensa, los congresos y las revistas científicas.

Aunque últimamente se ha propuesto que los modelos de gestión de recursos naturales basados en la iniciativa privada son mucho más exitosos, esta síntesis de Hilborn et al. muestra las complejidades de todo sistema de gestión, de modo que la iniciativa privada, por si sola no es garantía de éxito. También es cierto que en la mayor parte de casos exitosos revisados, la capacidad de gestión está en gran medida en manos de los propios usuarios de los recursos que cuentan con fuertes derechos de uso y/o propiedad.

Hilborn, Orensanz y Parma proponen tres ejes fundamentales que definen la gobernanza de los recursos pesqueros:

• Estructura de acceso: el modo en que a los pescadores se les permite o impide el acceso a los recursos, que oscila entre el acceso abierto (no confundir con los recursos comunales, como a veces se hace), acceso limitado (mediante licencias), cuotas individuales de diferentes tipos (desde una simple una licencia que lleva asociado el permiso para extraer una proporción dada del recurso hasta las ITQs o cuotas individuales transferibles), y por último los TURFs (territorial users’ rights for fishing) que son una última forma de limitación de acceso utilizada en pesquerías artesanales y comunidades de subsistencia (al menos ese es su origen). Tanto las ITQs como los TURFs son formas fuertes de derechos de uso exclusivos, muy próximas a la propiedad privada.
• Toma de decisiones: existen diversos modelos que van desde la existencia de ministerios de pesquerías centralizados que acumulan todo el poder (normalmente con numerosas capas jerárquicas de gestores que reducen la transparencia del sistema); consejos colegiados con representantes de diferentes sectores interesados (en algunos casos comisiones internacionales), modelos de co-gestión y, por último, “community-based management” en que la propia comunidad de pescadores toma de forma autónoma sus decisiones.
• Escala espacial en la que se establecen las regulaciones, se obtiene la información y se desarrollan los estudios científicos. Estas escalas normalmente oscilan entre los 100s y los 1000s de km, habituales en muchas pesquerías industriales. En general la biología opera en escalas menores generando un desacoplamiento entre las escalas biológicas y de gestión que han generado grandes fallos.

Además de estos elementos de gobernanza, existen una serie de restricciones que terminan por completar el modelo de gestión. Es especialmente relevante, por que frecuentemente se olvida, la capacidad para medir la abundancia de los stocks. Se tiende a asumir como cierto que todos los stocks se pueden evaluar fácilmente, pero en muchos casos esta tarea es inabordable bien por su complejidad biológica o por su elevado coste.

En este trabajo se utiliza el éxito económico como un buen indicador de éxito biológico (del que existe mucha menos información). La idea es buena dado que la rentabilidad y sostenibilidad económica sólo es posible si se acompaña de la sostenibildiad biológica en el medio y largo plazo. Se revisan con detalle algunos ejemplos de fracasos: peces demersales de New England (EEUU), abalone en la costa del Pacífico de EEUU y Canadá, el arrastre en la costa occidental de EEUU, y la merluza argentina.

A estos ejemplos, contraponen los casos de pesquerías existosas: langosta de Nueva Zelanda, las pesquerías artesanales chilenas, el sablefish candiense, la langosta del Oeste de Australia, los camarones del golfo de Carpentaria, el abalone de Tasmania, el orange roughy en Chatham Rise (Nueva Zelanda), el halibut del Pacífico nortamericano, las cooperativas de merluza y abadejo en EEUU, y la almeja geoduck en la Columbia Británica y en el Puget Sound.

Los autores realizan una síntesis de la colección de casos que presentan que resulta especialmente reveladora:

“It is clear that there is no single prescription for success or failure. ITQ systems do not guarantee biological or economic success … Suimilarly, management by comité … is not a sure prescription for failure.”

“The mismatch of management scale … is also not a fatal impediment to successful management. What does emerge is that a better outcome is more likely with the right incentives, increasengly restrictive access, simpler institutions and appropriate management scale”.

En la discusión se presentan propuestas para incrementar la eficacia de los sistemas de gestión:

• aplicar las “recompensas” (incentivos) apropiadas para cada uno de los colectivos implicados (pescadores, gestores y científicos). Las instituciones simples en su organización (y escasamente jerarquizadas) llevan aparejada una asunción directa de responsabilidades que redunda en un mejor funcionamiento. En el mismo sentido, tal como ya demostró Elinor Ostrom, los pequeños grupos tienden a auto-organizarse eficazmente cuando las condiciones son adecuadas. Según los autores, los consejos compuestos por 10 o 20 personas llevan a eludir responsabilidades individuales y son una buena receta para el fracaso.
• aplicación de modelos basados en la auto-regulación por grupos de pescadores y co-gestión
• los incentivos pueden ser insuficientes cuando se incluyen como objetivos la equidad o conservación ambiental. No existe una garantía de que los intereses de los grupos (aunque estén bien organizados) les conduzcan a una buena gestión en estos casos, ni que los intereses de los individuos estén perfectamente alineados dentro de un grupo. Por tanto, el diseño institucional es necesario pero no suficiente.
• gobernanza: normalmente cuando se habla de gestión pesquera, se olvida que las normativas deben implementarse y cumplirse, pero es este el punto débil de muchos sistemas. Se propone que la forma más efectiva de control (para la exclusión de los furtivos) de zonas pesqueras es la realizada por los individuos procedentes de las comunidades locales (con buen conocimiento del entorno geográfico y social) y dotados de derechos territoriales (incentivos fuertes). Por el contrario, las agencias estatales han fracasado casi siempre cuando intentan controlar de modo centralizado grandes zonas marinas.